La gobernanza de las ciudades portuarias es compleja e incluso está abierta a la interpretación. Cada país tiene su propio marco legal que determina la capacidad de los actores clave, como las autoridades portuarias y los municipios, para influir o dirigir los procesos de desarrollo y diálogo ciudad-puerto. En este artículo, la Dra. Sabah Zrari ofrece una definición clara de la gobernanza de las ciudades portuarias, aportando varios ejemplos y desafiándonos a encontrar formas de evaluar su eficacia.
El profesor Peter Hall, en este mismo espacio, escribía que «(…) la gobernanza nos incita a reflexionar acerca de la mejor forma de tomar decisiones, y junto a qué socios».
Es, efectivamente, todo el desafío y la complejidad de la democracia participativa, y es a esto que nos invita la AIVP al definir el 4º objetivo de su Agenda 2030: “Favorecer el diálogo puerto-ciudad en una gobernanza renovada con el objetivo de asociar la investigación del desempeño económico y medioambiental al bienestar y a las aspiraciones de los habitantes”.
Definiremos ante todo lo que entendemos por “gobernanza puerto-ciudad”, lo que nos permitirá subrayar su complejidad y al mismo tiempo reconocer su necesidad. Luego, ilustraremos nuestro argumento a través de algunos ejemplos concretos, y terminaremos finalmente por una invitación a la reflexión acerca de la implementación de instrumentos de medida y de seguimiento.
Las definiciones de la noción de “gobernanza” son varias, y utilizaremos la que propone Patrick Le Galés, politólogo y especialista en sociología urbana. Es decir, un proceso a través del cual se coordinan actores con lógicas e intereses diversos, en torno a un objetivo que construyen colectivamente.
La coordinación puede ser realizada dentro de una organización especialmente creada con este fin, o fuera de ella. Pero en todos los casos, se trata de una gobernanza que se suma a la de las organizaciones de las que forman parte cada uno de los actores.
Sin embargo, las estructuras de gobernanza de los diferentes actores no priorizan de la misma forma los objetivos de rentabilidad y los del bienestar y aspiraciones de las poblaciones. Aun así, hay casos en los que la gobernanza de los puertos y la de la ciudad se entretejen, como en Rotterdam, donde un vicealcalde, el havenwethouder, es miembro del Consejo de Administración del Puerto. Esta articulación institucional hace que sea más fácil la sistemática búsqueda del equilibrio entre rentabilidad y bienestar de las poblaciones locales, pero es difícilmente extrapolable a países en los que los puertos dependen del Estado central, y no de los ayuntamientos, o bien en los casos en los que los territorios en los que se encuentran los Puertos son totalmente privados.
El objetivo fijado por la AIVP también hace hincapié en el carácter renovado de esta gobernanza. Lo que equivale a reconocer la pérdida de eficacia de las actuales formas de gobernanza al momento de definir objetivos que reúnan a una mayoría en torno a un proyecto colectivo. Pero es también, y, sobre todo, una invitación a la innovación en varios ámbitos, y de forma simultánea: la representatividad, la concertación, la transparencia de la información y de la gestión de los territorios, la implementación de sistemas abiertos de datos, la colaboración que integra el conocimiento científico y tecnológico, y los saberes de la sociedad civil; el equilibrio en la explotación del suelo, en especial en el waterfront.
Es entonces una maravillosa ambición, que responde a las evoluciones societales de las últimas décadas y que toma nota de la evolución misma de los puertos y de las ciudades en sus interacciones con la sociedad civil, más sensible ante las problemáticas del desarrollo sostenible, y a la vez más exigente en cuanto a la real incidencia de su participación en las decisiones. Esta evolución se refleja en los instrumentos utilizados. Citaré algunos ejemplos.
En Rotterdam, Ámsterdam, Vancouver, existe desde hace algunos años el Port Vision, documento de prospectiva participativa, que es el producto de un proceso en el que se reúnen los distintos actores, en los grupos temáticos y homogéneos en cuanto al nivel de conocimiento especializado y de representación. Es un instrumento de gobernanza participativa y multinivel (Estado central, descentralizado y desconcentrado, sector privado y sociedad civil), innovador, dotado de mecanismos de seguimiento y que entraña la responsabilidad de las instituciones, incluyendo en el ámbito financiero. Es así como fue adoptado en el Consejo Municipal en Rotterdam como hoja de ruta.
En Chile, Empresa Portuaria Valparaíso, empresa pública autónoma que depende del Estado central, lanzó una serie de reuniones con distintos actores de la sociedad civil con el fin de reunir sus reacciones en torno a una propuesta de expansión del puerto “en el perímetro de las aguas protegidas”. Esta iniciativa llamada “Valparaíso Dialoga” es interesante por su carácter novedoso, por las preguntas que fueron realizadas, por su tono conciliador y de escucha. Sin embargo, también trae una serie de preguntas, en particular en cuanto a las razones que llevaron a Empresa Portuaria Valparaíso a no asociar el Consejo de Coordinación Ciudad Puerto, la instancia de gobernanza puerto-ciudad prevista por la legislación chilena.
En Perú, en 2020, bajo el gobierno regional de El Callao, un conjunto de grupos de trabajo que reunieron a 44 expertos estuvo encargado de la formulación de un diagnóstico que integrase infraestructura, seguridad, salud, educación y economía. Luego, fue formulado un Plan Ciudad Puerto del Callao 2020-2022 que fue entonces aprobado por el Consejo de Coordinación Ciudad Puerto creado en 2019 para “articular la optimización de la logística portuaria y aeroportuaria, la competitividad y la productividad regional, con los principios de eficacia, de solidaridad y de seguridad, con relación a la ciudadanía”.
Finalmente, en Sevilla, la Autoridad Portuaria cumple un rol primordial en la creación del Consejo para la mejoría de la navegabilidad y la recuperación del equilibrio ecológico del estuario del Guadalquivir. El Consejo reúne a los distintos actores y se organiza en torno a diversos grupos temáticos que sitúan a la actividad portuaria dentro de desafíos más generales que interesan a los otros actores del territorio. Este Consejo se suma al comité científico, que debe determinar las interacciones principales que la mejoría de la navegabilidad implica para el resto del estuario. En efecto, tendrá sobre el Puerto una función consultiva en el marco de la definición del Proyecto de Optimización de la Vía Navegable, tal como nos lo ha señalado Antonio Bejarano Moreno, Jefe de División de Medio Ambiente en Autoridad Portuaria de Sevilla.
Estas nuevas formas de participación, que en ciertos casos constituyen una gobernanza o algo parecido a ella, son el producto de un aprendizaje a partir de las lecciones que han quedado de los conflictos pasados. Podrían marcar una nueva fase en las relaciones entre ciudades, puertos y sociedades civiles, y en la construcción de un “nosotros colectivo”. Habría que recordar sin embargo que los países no tienen todos los mismos modelos de gobernanza, en particular en regiones del mundo en las que coexisten distintos pueblos y tradiciones, como en América precolombina.
Conviene entonces interrogarse acerca del seguimiento y de la evaluación, con el fin de diferenciar los reales esfuerzos de desarrollo sostenible, de los efectos de comunicación. Podría entonces pensarse un instrumento de medida bajo la forma de un Índice de desarrollo sostenible Puerto-Ciudad, que retomaría los aspectos principales de la Agenda 2030 de la AIVP. La invitación ha sido lanzada; tan sólo queda encontrar a los socios y a los patrocinadores.
Cover photo “2017 – Vancouver – Burard Inlet Centerm Gantry Cranes” by Ted McGrath. Available in 2017 – Vancouver – Burard Inlet Centerm Gantry Cranes | Flickr. License at Creative Commons — Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International — CC BY-NC-SA 4.0
