Hoy en día, es incuestionable que alcanzar un modelo de desarrollo sostenible para nuestra sociedad, respetando los límites de la tierra es (o debería ser) nuestro principal objetivo. Iniciativas globales como los ODS y la Agenda 2030 de la AIVP, inspiran e impulsan a diferentes actores hacia este objetivo mayor. Pero es más fácil decirlo que hacerlo, y hay retos de gobernanza en el camino, como nos muestra el profesor Peter Hall en este artículo. En las próximas semanas nos centraremos en los procesos de gobernanza puerto-ciudad para conocer mejor las dificultades que pueden surgir y las diferentes soluciones que los puertos y las ciudades encontraron para continuar este camino hacia el desarrollo sostenible.
A lo largo de sus tres décadas de historia, la red de la AIVP ha sido un espacio esencial para promover un entendimiento mutuo entre los gobiernos de las ciudades litorales y los ciudadanos a quienes representan y las autoridades portuarias, las empresas y sus socios comerciales. La AIVP no ha rehuido nunca el referirse a una verdad que, aunque incómoda, es liberadora: que los puertos marítimos y las ciudades litorales están indisolublemente ligados entre sí. Un puerto marítimo sin una ciudad es tan solo un puerto sin gente, ni lugar, ni sentido. Una ciudad litoral sin un puerto es apenas un lugar de habitación que no tiene incidencia, ni comercio, ni conexiones.
La severidad de mensaje ha resonado en las ciudades portuarias de todo el mundo, y durante las últimas décadas hemos aprendido mucho sobre cómo «hacer la ciudad con el puerto». La «Guía de buenas prácticas» de la AIVP consolida esta experiencia y la actualiza de forma periódica. Los gobiernos, las autoridades semipúblicas, la empresa privada o algunos grupos de la sociedad civil recurren a esta guía para mejorar la organización del espacio y el desempeño medioambiental y económico de las ciudades portuarias. Junto con la adopción y adaptación de los Objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de las Naciones Unidas a la Agenda de la AIVP para 2030, la AIVP ha impulsado este aprendizaje de maneras que apasionan y se amplían.
Los ODS se destacan por la orientación que dan a 167 subobjetivos que materializan con detalle preciso y mensurable. Pero no basta con saber qué resultados se deben obtener, y es en este punto donde la gobernanza entra en la escena. La gobernanza se trata de cómo tomar decisiones y a quién incluir en el proceso.
Pese a la claridad de los objetivos ODS, la ruta hacia los resultados que se buscan no suele serlo tanto. Por ejemplo, ¿qué es mejor? ¿Imponer normas medioambientales estrictas a los buques que recalan en un determinado puerto, o elaborar una norma medioambiental menos estricta, pero con aceptación universal, que rija la industria naviera global? La planificación progresiva de la ciudad portuaria podría favorecer el primer enfoque, ya que suele ser más fácil garantizar el apoyo político local hacia medidas que mejoran localmente la calidad del aire, pero, en el marco de los ODS de la ONU (y sus estrategias asociadas con respecto al cambio climático) se podría propiciar el segundo enfoque. Tal vez un enfoque combinado, o gradual, que cree confianza y establezca precedentes sea la mejor estrategia a implementar, pero, ¿quién decide?
Junto con la decisión sobre las mejores estrategias a implementar se debe lidiar, todavía, con el cambio. Los ciclos de reestructuración industrial dejan en el abandono y en el descuido algunos terrenos del borde costero, y otros terrenos quedan expuestos a la especulación y a su reconversión por parte de los constructores urbanos. A medida que la comunidad global se recupera de la pandemia, ¿cómo se van a reconfigurar las rutas comerciales? ¿Volveremos a sentir ese deseo de una vida urbana, de alta densidad, frente al mar? ¿Cómo equilibramos esta inquietud sobre los cambios en el uso de la tierra con el enfoque de los ODS con respecto al cambio climático, la preservación de los océanos y la justicia social?
Y, por último, aunque contemos con mejor orientación acerca de la forma de llevar a cabo la gestión del cambio, siempre habrá desafíos en la elección entre distintas alternativas y la mitigación de sus asimétricos impactos. Por ejemplo, aquellos que se benefician de un aumento en el comercio o de la reubicación, lejos del borde costero, de las industrias, ¿compensarán a quienes sufran, como resultado, los efectos del mayor tráfico de camiones por sus barrios? Los ODS exigen que prestemos atención a la pobreza, a la inequidad y el crecimiento económico, lo que complejiza aún más las interrogantes en cuanto a quién gana y quién pierde con el desarrollo de borde costero y de los puertos.
En otras palabras, no basta con saber lo que hay que hacer. Es igualmente importante conocer la forma en que se tomarán las decisiones. La gobernanza desplaza nuestra atención desde decidir qué hay que hacer y cómo hacerlo hacia la consideración de las mejores formas de tomar esas decisiones y a quiénes se debe incluir en el proceso. Una buena gobernanza es garantía de representación, de procesos de consulta, de transparencia y de colaboración entre todas las partes interesadas al momento de tomar y ejecutar las decisiones. Pero esto es algo más fácil de decir que de hacer.
Cuatro retos de gobernanza para los ODS
En conclusión, tenemos cuatro formas en que un compromiso con los ODS aumenta los complejos desafíos de gobernanza que enfrentan las ciudades portuarias.
En primer lugar, el Desafío de la escala es algo bien conocido para los planificadores de la ciudad portuaria que deben lidiar con los efectos de las actividades del puerto, como las líneas ferroviarias, las rutas de los camiones y los fondeaderos que se producen alejados del borde costero y de sus zonas de autoridad tradicionales. Los ODS multiplican estos desafíos debido que, en definitiva, son un conjunto de soluciones globales para un conjunto de problemas globales. ¿Qué tanta planificación con conciencia global pueden soportar los habitantes de la ciudad portuaria antes de comenzar a sentirse marginados? ¿Cómo puede ayudar en esto la educación?
En segundo lugar, está el igualmente reconocido Desafío de las partes interesadas, que se refiere al gran espectro de participantes que ya están involucrados en la toma de decisiones de la ciudad portuaria, y que abarcan desde las autoridades del puerto, las empresas y los operadores, hasta los gobiernos municipales, los planificadores urbanos y los ciudadanos. El abordaje de los ODS exige la inclusión de aún más participantes, a saber, promotores inmobiliarios del borde costero, científicos interesados en el medio marino, y activistas globales a favor del medioambiente y la justicia social, entre tantos. Pero es más fácil conseguir la colaboración entre grupos menores con intereses similares. ¿Cómo logramos la inclusión evitando la parálisis que provocan los procesos de consulta?
En el tercer lugar está el Desafío del foro, que se asocia estrechamente a los primeros dos desafíos. Muchos puertos y ciudades han trabajado arduamente en el desarrollo de espacios que fomenten una comunicación directa, procesos de consulta y la toma conjunta de decisiones para conseguir mejores resultados en sus ciudades portuarias. Pero, si bien las redes de puertos y ciudades aprenden unos de otros, son sus gobiernos nacionales los que firman los tratados globales sobre el clima. Así, los ODS tienen el potencial de reformular los foros establecidos. ¿Cómo podemos garantizar que estos cambios no desestabilicen los foros que ya existen y la confianza que han acumulado?
Y, por último, pero no menos importante, está el Desafío del territorio. Muchas de las dinámicas más desafiantes que se dan entre los puertos y las ciudades tienen que ver con los terrenos del borde costero con buena ubicación que se prestan para el acceso al comercio, la diversión, la ecología, y a un sentido de pertenencia. ¿Cómo se manejarán la nueva y la futura demanda de estos terrenos en su adecuación al aumento en el nivel del mar, sus nuevos habitantes, o la restauración del hábitat?
La creación de ciudades portuarias sostenibles es un desafío de gobernanza, siempre lo ha sido. Pero la adopción y adaptación de los ODS ha complejizado este desafío. Y este es el por qué se agradece tanto el que la Gobernanza renovada ocupe un lugar tan central en la Agenda de la AIVP para 2030.
